人应该是目的而非手段，城市应该是手段而非目的，以牺牲人去成全城市，事实上是本末倒置。
New York City Mayor Bill de Blasio launched the IDNYC municipal identification program for residents of all five New York City boroughs on Monday, Jan. 12, 2015.
来源：Office of the Mayor of New York City
纽约市民卡：
低成本的赋权工具
2015年1月12日，纽约新上任的市长白思豪推出了一项特殊的政策产品“纽约市民卡”（IDNYC）。美国联邦法律允许城镇政府为市民免费颁发个人身份证明，但过去尝试的城市很少。耶鲁大学所在的纽黑文市是第一个吃螃蟹的，旧金山和华盛顿特区也曾试水，但最终都因使用率不到市民人口的1%而废弃。坐飞机、考驾照都需要州或联邦政府颁发的身份证明，市政身份证因适用范围小、功能重叠而不受待见。
然而，自纽约市民卡颁发以来，已经有至少86万人申请该卡，超过纽约总人口的10%，这个数字还在持续增长。在投放之初，纽约甚至出现寒冬排长龙的盛况。这张市民卡有什么魅力呢？
首先，纽约市民卡最大的特点是申请条件十分宽松，流程也十分简便。所有居住在纽约的14岁以上人士，只要拥有纽约市住址证明（具名的水电银行账单）和带有出生日期的任何官方身份证明（一般是一本原国籍护照或身份证）就可以办理，不过问是否无证移民或有无不良记录。市民既可以在网上预约，也可以到地面网点排队。这些网点大多位于市政厅、图书馆、博物馆等人流密集交通便利的处所，市政人员甚至走进高中校园直接为学生和家长服务。办理只需取号等待、出示资料、填表、拍照、签名即可，10分钟内完成流程。在两周内，证件会寄到申请者家中。目前已办理者当中，有52%将这张市民卡作为主要证件使用，在无证移民中，这个数字高达67%。
纽约市的近百万无证移民此前饱受没有美国身份证明的困扰：无法使用图书馆等市政设施；无法在银行开户而只能使用现金；不敢去医院看病；害怕被警察盘问；无法进入市政建筑办事；甚至他们连接送子女和订酒店都不方便。因此，无证移民虽然住在纽约市，但他们的生活空间一直与其他市民区隔——缺少身份证明就等于被隔离在城市的公共权益和治理之外。当城市的公共服务无法抵达他们，也无法解决他们的问题，他们就转向其他渠道求援，如地下组织、黑帮蛇头以及非法中介。因此产生了更多的严重社会问题，譬如灰色经济和帮派扩张，更糟糕的是，无证移民被孤立、疏离、区隔，与五光十色的城市生活和各种机会无缘，城市的社会中的黑暗角落不断扩大，进而酝酿更加不可预料的后果。在欧洲，一些大城市频发的恐怖袭击与此并非全无联系。
针对这些需求，纽约市民卡作出了回应：此卡可作为在纽约市的合法身份证明，凡持有市民卡的民众可凭市民卡身份证明在合作银行开设账户、应对纽约市警调查、进入纽约市公立学校和其他公共建筑等。可以说，市民卡是一个在有限政治效力下谋求给无证移民赋权的工具。无证移民拥有了市民卡，就等于从暗处走进阳光，建立起市政与“黑户”之间的正常互动渠道，为他们的公共参与做了政策上的铺垫。而让无证移民享有银行和金融服务，有助于减少偷税漏税和衍生的公共安全问题，还能振兴地方银行（大型连锁银行还没有积极加入合作）。以上功能，以一种积极主动的政策和较小的代价，实现良性社会效应，应对移民冲击。
但是，如果纽约市民卡仅仅是一个针对无证移民的救济性、给予有限公民权的政策工具，那很可能会像给犹太人戴黄色六角星一样，强调无证移民的特殊身份，而因此沦为低人一等的耻辱标志。若是这样，纽约市民卡就不会成功，也不会受到热烈的欢迎。
IDNYC官网的首页宣传图片。下面附有福利宣传语：“New IDNYC Benefits Help You Stay Fit and Cheer on the Home Team!”
来源：nyc.gov
所以，纽约市民卡具备的第二项功能设计是商业福利平台。持卡人可免费获得全市33家私立文化娱乐机构一年的会员资格，全市三大图书馆系统可通用借书的福利，还可以获得包括百老汇歌剧表演、电影院门票、体育活动以及主题公园等娱乐项目的独享折扣。最新加入的福利还包括申请医保、公立医院就诊，甚至买处方药都能打五折。这些福利，主要不是由政府部门提供，绝大多数来自私营企业。
商业福利平台的设计实现了多种良性效应。首先是减少开支：纽约市民卡的2015年总预算是840万美元，仅占纽约市当年总预算的万分之一强，政府也借此绕开了传统移民与老市民之间的福利争端。在很多城市出现的新老市民的融合中，福利分配都是最艰难的议题之一。但“福利”二字本身可以被理解得更广一些——只要能降低市民生活所需的成本，满足市民需求的服务，甚至是认可、尊重和热情，都可以是福利。
国内大城市的市民福利主要指制度方面的福利——住房、教育、养老，这些福利主要面对长期定居的市民，被既得利益者牢牢守卫着。但商业福利则关乎每个人日常所需，无论是短期停驻还是有长期计划的人都会需要，对于还没有买房、育儿、养老需求的市民来说，这份福利缩小了他们与既有市民的差距。而且，对福利的感受是另一个重要方面，这种感受本身对移民来说就是稀缺的福利。因此，纽约市用公共服务引入商业福利的做法，既实在地给予广大市民实际的优待，使原有市民和城市移民都能产生福利感受，还不使既得利益者产生“被剥夺”的紧张。
其次是这种“公共-私营合作制”实现了多赢：商业获取大量客户、政府不掏钱增加了福利、持卡人享受商业优惠，各取所需。再者，纽约市民卡因此成为极具普遍吸引力的“产品”，使不同身份背景的人都加入到持卡人的行列，避免了特殊身份标注的问题。尤为重要的是，商业福利带来的市民“体面”生活方式，比传统的保障福利，更能拉近各种人群之间的关系，培养起同为“纽约客”的归属感。因为所有的福利都是与“我住在纽约”这个事实直接联系在一起的。“住在纽约”成了待遇与生活方式的代名词。如市长白思豪所说：“这不仅仅是一张身份证，也象征着纽约人被认同、被尊重，获得充分参与和平等的机会。”而在更长远的规划中，无证移民会也有资格参与学校等机构的选举和自治，在法律允许的框架内尽量发挥每个人群的治理潜力。
城市病的根源：
公共服务能力不足而非人口过剩
在“纽约市民卡政策”的背后，反映了西方现代城市的治理理念。
首先，它回答的问题是“城市为了谁？”纽约是属于居住10年以上的老市民的吗？还是全体美国公民？或者，所有愿意并有能力住在此地的人类？这个问题考验的并不只是政治家和市民的胸怀，更直接的挑战是城市的公共服务和治理能力是否与其定位相称。
Excited to have kicked off a #IDNYC pop-site on Roosevel tIsland thanks to @idnyc and @nycmayorsoffice
来源：议员Ben Kallos的twitter
在纽约市民卡的案例中，纽约市并没采用传统政府主导分割财政福利的手段来缓解移民带来的综合压力，而是“公共-私营合作制”基础上的现代治理。治理（Governance），根据牛津大学教授马克·贝维尔（Mark Bevir）的定义，就是“所有统治的总和”，“无论是实施者是政府、市场还是组织网络，无论被实施对象是家庭、部落、正式/非正式的组织还是领地，也无论是通过法律、规则、权力还是语言”。治理也就是“一个综合问题里所有涉及到的角色们互动并抉择，最终创造、增强或者增殖社会规则和制度的过程”。
换言之，治理并不只是政府的事，而是政府、市场、企业、组织网络、公民等所有利益相关者共同的事业。这种“去中心化”的治理理念，应对的是在人口高度密集、信息高速流通、市场高度发达、政府能力受限的“后信息时代”的城市公共服务问题。
如果以国内的大城市为对照，就能更明显地看到这种“赋权-共治”理念的潜力。近年来，北上广等大城市竭力“控人”，无论是以学控人、以业控人、以房管人，都力求将“低端人口”排除出城市的空间。其主要手段是恶化公共服务、剥夺权利和制造歧视。事实上，城市人口过于庞大带来的压力首当其冲的并非“环境承载力”——资源可以流动和购买，整个城市的所有价值也都是由人创造的，世界上人口最大、资源最丰富的城市也并不都在资源最丰富的区位——真正的挑战其实在城市“公共服务承载力”。
以北京为例，其城市病——拥堵、昂贵、环境恶劣等问题——以及对外来移民的政策排挤和歧视，并不是因其人口众多而独有，在很多人口远低于北京的中国中小城市也普遍存在。中小城市的落户门槛也是直到近几年才逐步放开，不再从制度上歧视城市移民。也就是说，排挤和歧视，与人口多寡并无直接关系，而与政府的治理理念和水平更有关联。
纽约早高峰段的通勤人员
来源：Mario Tama
这一点上，纽约可以充当北京的反例：人口密度上看，纽约曼哈顿高过北京城区，整个纽约市五区的人口密度也仅比北京全市区略低。纽约市2015年财政预算是785亿美元，人口约855万，根据当年汇率与通胀水平，约合人民币5000亿上下，毛估人均预算不到6万元人民币；同时，2015年北京市的财政总开支是6700亿人民币，人口是2200万，人均预算在3万元人民币左右。
虽然纽约市人均预算是北京的两倍左右，但纽约市买房买车、养老医疗并无身份门槛，公立教育不论身份全免费，特别是公共服务和治理方面的水平、效率远远高过北京。且不论中美之间人力物料成本和收入水平还存在很大的差距。然而，当北京以人口和资源为借口进行驱赶和歧视时，纽约却在吸纳无证移民、安置中东难民，同时成为全美最安全的大城市。我们可以拿交通治理充当一个反映治理水准的指标。据粗略统计，北京2010年的机动车保有量不到500万，纽约市是800多万，当年北京交通事故致死974人，纽约市269人，每万辆机动车致死率北京是纽约的6倍或以上。
由此足以怀疑，人口、密度、规模未必就导致“大城市病”，更不一定要用排挤、驱赶、歧视的手段才能妥善解决资源分配的问题。传统话语中把城市看做资源有限的封闭系统、把人看做消耗资源被动角色的“人民公社”式思维已经不足以为国内的大城市辩护：北京这样的大城市，若考虑收入与物价水平的差距，与纽约相比人均预算绝对不算低，但北京不但在治理水平上与纽约存在巨大差距，更以资源有限作为借口，对外来人口进行歧视，剥夺其权利、取消其服务。可是，在北京的财政收入中，外来人口还在承担高税率的情况下，成为北京市连年增长的财政收入的重要来源。
因此，尽管还没有充足的数据和研究证实，但我们完全有理由怀疑：国内大城市实施排挤、歧视的真正根源是政府能力不足以妥善解决城市发展压力，使得城市的“公共服务承载力”跟不上人口与规模的发展。与此同时，守旧的政府也没有给予民间社会和企业市场足够的权利和空间去参与解决这些问题，反而是大加钳制。
在能力有限而需求扩大的局面下，政府只能先服务一批优越者或者说是利益深度捆绑者，并极力用熟练的手法去祛除歧视政策带来的威胁。然而，城市又因它所享有的特权，强力地吸引着无特权者的到来。
移民大潮下的治理
目前，北京等国内大城市事实上将“低端人口”视作负资产，“中高端人口”为正资产，追求城市“效率”的最大化。但这条治理之路，既阻且长，不可持续。
首先，从规范（Normative）角度说，人应该是目的而非手段，城市应该是手段而非目的，以牺牲人去成全城市，事实上是本末倒置。将人视为手段的城市治理，其“效率”是不合法的，相反，人应该参与到全社会治理中来，实现人的自由发展。美国的经验颇有可借鉴之处：从19世纪末伍德罗·威尔逊总统开始，呼唤“专业、科学的公共行政”，采取精英治理、效率至上的公共服务。他们相信精英们可以判断什么是最好的，什么是“效率”。
The National Mall during the March on Washington in 1963
来源：美国国会图书馆 Warren K. Leffler.
然而行至20世纪50-60年代，累积的社会矛盾一举爆发：麦肯锡主义、民权运动、反战运动等冲击着整个政府的合法性基础。一帮知识、能力，甚至道德都经得起考验的“科学管理者”，步步筹谋，为什么没能预防这些危机呢？于是，当时政治学者德怀特·瓦尔多（Dwight Waldo）以批判“效率”为起点，提出重新认识和建立公共行政的价值观与手段——回归民主传统、保障社会公正、增强公共参与，成为今天美国城市治理的基本理念的一部分。
再从现实的角度看，全社会治理的必要性在中国也十分迫切。北京等大城市实际上无法真正排除“低端人口”，因为社会分工是一个完整的体系，越大的系统越需要细致的分工，基础服务和城市运转需要大量劳动力，强行排除只是把他们赶入地下——譬如网约车司机必须持有北京户口，实际上就是一个笑话——北京户口的价值上涨，持有者还用得着亲自开网约车吗？从中产生的寻租空间又将滋生“灰色经济”，推高整个城市的运转成本，降低总体生活质量。而聚集在大城市又被排斥歧视“黑户”“鼠族”们，在无法获得正常的公共服务时，也一定会转投其他渠道，导致更加复杂和难以解决的问题。哪怕真的能实现排除“低端人口”，城市作为一个有机的生态系统，一旦失去了一个至关重要的社会阶层，其后果可能是整个系统的紊乱和坍塌。
同时，随着城市发展，尤其是人口的膨胀，很多问题急切需要市民的配合和共治。哪怕垃圾处理这样相对基础的任务，若没有市民自发地配合垃圾分类，优质处理的成本就会很高。然而，自发配合的前提是认可度和归属感，或者借用一个老词“主人翁精神”——歧视与排斥之下，被欺凌和侮辱者不搞破坏就不错了。
总而言之，眼下的国内大城市应对外来人口冲击的基本理念是给既有市民赋权，给外来人口减权，限制其个人自由并将其排挤出城市空间，目标是建立优势群体的特权城市，实现城市效率最大化。而纽约市民卡折射出来的治理理念是给外来移民赋权，先将其纳入市民社会，实现其个人自由，再在已建立的共治系统中发挥他们的价值，实现市民效率的最大化，并鼓励私立部门和市民参与公共治理。
在城市空间的竞争之中，纽约选择的是平衡各阶层的力量，适应变化的社会生态，而北上广选择的是优待强势群体，强行设计城市生态。这两种截然不同的理念，固然各自有时空、文化、历史的合理性。然而当国内国际的移民滔滔而来，成为不可阻挡的趋势，他们的成色很快会显露无遗。
（完）
草茅：公共政策研究者
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